Rechnungshof sieht Lücken bei Russlandsanktionen

Sanktionen können den direkten Handel begrenzen – ihre Wirkung endet jedoch nicht zwingend an den Außengrenzen der Europäischen Union. Genau dort setzt die Kritik des Europäischen Rechnungshofs an: Die Prüfer sehen erhebliche Lücken bei den Handelssanktionen gegen Russland. Ihren Sonderbericht stellten sie in Luxemburg vor. Im Mittelpunkt steht die Frage, ob die Beschränkungen in der Praxis einheitlich durchgesetzt werden und verhindern, dass verbotene Waren auf Umwegen doch nach Russland gelangen.

Nach Einschätzung des Rechnungshofs bezieht Russland sanktionierte Güter weiterhin über Drittstaaten, die sich den EU-Sanktionen nicht angeschlossen haben. Als mögliche Stationen für solche Umwege nennt der Bericht Armenien, die Türkei und Kasachstan. Die Prüfer sehen zudem neue Zentren für die Umgehung der Beschränkungen unter anderem in Malaysia und Thailand entstehen. Damit verschiebt sich das Problem: Nicht allein die Ausfuhr aus der EU zählt, sondern auch, wohin Waren anschließend weiterverkauft werden.

Ein Beispiel aus dem Bericht betrifft Kugellager. Kasachstan importierte bis 2025 solche Waren im Wert von 58 Millionen Euro aus der EU und führte Kugellager im Wert von 34 Millionen Euro nach Russland und Belarus aus. Die Zahlen belegen für sich genommen nicht, dass sämtliche Lieferungen gegen Sanktionen verstießen. Sie zeigen aber, weshalb Handelsströme über Drittstaaten für die Kontrolle bedeutsam sind.

Auch innerhalb der EU, so die Prüfer, werden Zollvorschriften unterschiedlich streng angewandt. Das kann dazu führen, dass eine Lieferung an einer Grenze zurückgewiesen wird, an anderer Stelle aber doch abgefertigt werden kann. Der Bericht beschreibt den Fall einer Russland-Lieferung, die litauische und polnische Zollstellen zurückwiesen, obwohl Italien sie aus humanitären Gründen genehmigt hatte. Nach der Rücksendung nach Italien wurden die Waren erneut für den Export nach Russland freigegeben und über einen italienischen Hafen verschifft. Der Befund verweist auf eine grundlegende Spannung: Gemeinsame Sanktionen hängen davon ab, dass ihre Durchsetzung nicht an nationalen Unterschieden scheitert.

Sanktionen treffen kriegswichtige Güter

Die EU hat ihre Ausfuhren nach Russland mit inzwischen 21 Sanktionspaketen zunehmend eingeschränkt. Besonders im Blick stehen kriegswichtige Güter sowie Waren, die sowohl zivil als auch militärisch verwendet werden können. Bei diesen sogenannten Gütern mit doppeltem Verwendungszweck ist nicht allein die Art eines Produkts entscheidend, sondern auch, wofür es eingesetzt werden kann. Die Beschränkungen zielen damit auf Waren, deren Verfügbarkeit für militärische Zwecke relevant sein kann.

Der Rechnungshof bewertet die Entwicklung des Handels mit diesen Gütern seit 2023 als nahezu vollständigen Stillstand. Das ist ein Hinweis darauf, dass die EU-Maßnahmen den direkten Austausch erheblich zurückgedrängt haben. Es bedeutet jedoch nicht, dass die sanktionierten Waren Russland überhaupt nicht mehr erreichen. Der Bericht verweist vielmehr darauf, dass Russland solche Güter weiterhin über Drittstaaten bezieht, die keine Sanktionen verhängt haben. Die Wirkung der Beschränkungen lässt sich deshalb nicht allein daran messen, wie stark die unmittelbaren Ausfuhren aus der EU gesunken sind.

Für die Kontrolle wird entscheidend, ob Waren nach ihrer Ausfuhr in ein Drittland dort verbleiben oder weiter nach Russland gelangen. Die Beispiele Kasachstan, Armenien und die Türkei machen sichtbar, welche Rolle solche Zwischenstationen spielen können. Die Prüfer nennen außerdem Malaysia und Thailand als Orte, an denen neue Umgehungszentren entstehen. Die vorliegenden Angaben erlauben dabei keine pauschale Aussage, dass jeder Handel mit diesen Staaten eine Sanktionsumgehung darstellt. Sie markieren vielmehr ein Kontrollproblem: Ein nahezu zum Erliegen gekommener direkter Handel kann mit fortbestehenden indirekten Lieferwegen einhergehen.

Damit stehen zwei Befunde nebeneinander. Die EU hat den Handel mit besonders sensiblen Gütern stark begrenzt; zugleich bleibt die Durchsetzung entlang komplexerer Handelswege schwierig. Der Rechnungshof kritisiert zusätzlich unterschiedliche Maßstäbe bei den Zollkontrollen der Mitgliedstaaten. Solange die Regeln an den Außengrenzen nicht gleich streng angewandt werden, bleibt die Kontrolle der Warenströme eine Aufgabe, die über nationale Zuständigkeiten hinausweist.

Umwege über Drittstaaten

Die Beschränkung direkter Ausfuhren ist nicht gleichbedeutend mit einer lückenlosen Kontrolle des Warenverkehrs. Russland bezieht sanktionierte Güter weiterhin über Staaten, die selbst keine Sanktionen gegen Moskau verhängt haben. Der Europäische Rechnungshof nennt Armenien, die Türkei und Kasachstan als Beispiele für Länder, über die solche Handelswege führen können. Damit verschiebt sich die Frage von der unmittelbaren Lieferung aus der EU auf die Weitergabe von Waren über weitere Stationen.

Für die Kontrolle bedeutet das eine zusätzliche Schwierigkeit: Selbst wenn ein Export nach Russland untersagt ist, können Güter über Drittstaaten in den russischen Markt gelangen. Die bloße Existenz solcher Handelswege belegt allerdings nicht, dass jede Ausfuhr in eines dieser Länder eine Umgehung darstellt. Der Bericht verweist vielmehr auf ein Risiko, das mit der Zahl möglicher Zwischenstationen wächst und eine Prüfung der Warenströme über die EU-Grenzen hinaus erforderlich macht.

Die Entwicklung ist nach Einschätzung des Rechnungshofs zudem nicht auf die bereits genannten Länder begrenzt. In Malaysia und Thailand entstünden neue Zentren, über die Sanktionen umgangen werden könnten. Das weist auf eine Dynamik hin: Wo bestehende Handelswege stärker kontrolliert werden, können andere Länder als Umschlagplätze an Bedeutung gewinnen. Für die EU wird es dadurch schwieriger, den Weg sanktionierter Waren nachzuvollziehen und die Wirkung ihrer Beschränkungen verlässlich einzuschätzen.

Die Sanktionspolitik stößt damit an eine Grenze, die sich nicht allein durch Verbote innerhalb der Union überwinden lässt. Entscheidend ist auch, ob sich nachvollziehen lässt, wohin Güter nach ihrer Ausfuhr gelangen und ob sie über weitere Stationen nach Russland weitergeleitet werden. Der Rechnungshof macht deutlich, dass die Kontrolle solcher Umwege ein eigenständiger Teil der Durchsetzung ist. Die wachsende Zahl möglicher Transitländer unterstreicht, wie sehr die Wirksamkeit der EU-Maßnahmen von der Beobachtung komplexer Handelsbeziehungen abhängt.

Kugellager aus Europa nach Russland

Ein Beispiel für solche Handelsbewegungen sind Kugellager. Kasachstan importierte bis 2025 entsprechende Waren aus der EU im Wert von 58 Millionen Euro. Zugleich exportierte das Land Kugellager im Wert von 34 Millionen Euro nach Russland und Belarus. Sie belegen für sich genommen jedoch nicht, dass es sich bei den exportierten Kugellagern um dieselben Waren handelt, die zuvor aus der EU nach Kasachstan gelangt waren.

Gerade diese Unterscheidung ist für die Bewertung der Sanktionswirkung wichtig. Aus den Handelswerten allein lässt sich weder der Ursprung jeder einzelnen Ware noch der konkrete Weg vom Hersteller bis zum Endempfänger ableiten. Der Rechnungshof verweist mit dem Beispiel auf einen Handelsfluss, der Fragen nach möglicher Weiterleitung aufwirft. Eine belastbare Kontrolle muss deshalb über den Vergleich nationaler Export- und Importzahlen hinausgehen: Entscheidend wäre, ob sich einzelne Lieferungen nachvollziehen und ihre Bestimmung prüfen lassen. Weitergehende Angaben dazu enthält die Faktenbasis nicht.

Der Fall macht zugleich sichtbar, warum die Kontrolle von Drittstaatenbeziehungen politisch relevant ist. Die EU hat ihre Ausfuhren nach Russland in mehreren Sanktionspaketen eingeschränkt; wenn Waren über andere Länder weitergelangen, kann die Wirkung dieser Beschränkungen geschwächt werden. Für Kasachstan weisen die genannten Beträge auf eine erhebliche Größenordnung im Kugellagerhandel hin, erlauben aber keine Aussage darüber, welcher Anteil der EU-Einfuhren später nach Russland oder Belarus gelangte. Auch eine direkte Verbindung zwischen den beiden Handelsströmen ist damit nicht nachgewiesen.

Der Befund ist daher weder ein Beweis für eine konkrete Umgehung einzelner Lieferungen noch ein belangloser statistischer Zusammenhang. Er markiert vielmehr eine Prüflücke: Wo Einfuhren und Ausfuhren über Drittstaaten nebeneinanderstehen, muss die Herkunft und Weitergabe der Waren genauer nachvollzogen werden können. Genau darin liegt die Herausforderung, die das Beispiel für die europäische Sanktionskontrolle aufzeigt.

Uneinheitliche Kontrollen in der EU

Gemeinsame Sanktionen sind nur so wirksam wie ihre Durchsetzung an den nationalen Grenzen. Genau hier sieht der Europäische Rechnungshof ein strukturelles Problem: Die Mitgliedstaaten wenden die Zollvorschriften nicht überall gleich streng an. Damit kann eine Lieferung, die an einer Grenze zurückgewiesen wird, an anderer Stelle dennoch ihren Weg in Richtung Russland finden. Die Kontrolle bleibt europäisch beschlossen, wird aber national unterschiedlich praktiziert.

Ein vom Rechnungshof angeführter Fall macht diese Spannung greifbar. Litauische und polnische Zollstellen wiesen eine Lieferung nach Russland zurück. Italien hatte den Export zuvor aus humanitären Gründen genehmigt. Nach der Rücksendung nach Italien wurden die Waren erneut für die Ausfuhr nach Russland freigegeben und schließlich über einen italienischen Hafen verschifft. Die Zurückweisung an zwei Grenzen verhinderte den Export demnach nicht dauerhaft; entscheidend war, dass eine weitere zuständige Stelle die Lieferung anders bewertete.

Der Fall belegt für sich genommen weder, dass die italienische Freigabe rechtswidrig war, noch lässt sich daraus auf die Praxis bei sämtlichen Lieferungen schließen. Er zeigt aber, wie unterschiedliche Entscheidungen innerhalb der EU die Kontrolle erschweren können. Wenn Ausnahmen national beurteilt und Zollvorschriften verschieden streng angewandt werden, entsteht ein Gefälle: Eine solche Möglichkeit ist nicht automatisch ein Beweis für gezielte Umgehung. Sie macht jedoch deutlich, dass die Durchsetzung nicht allein von den gemeinsamen Regeln abhängt.

Auch im Vergleich der Mitgliedstaaten beschreibt der Rechnungshof Unterschiede. Bulgarien kontrolliert demnach weniger streng, Lettland dagegen besonders rigoros. Das ist mehr als eine administrative Abweichung. Es berührt die Glaubwürdigkeit einer Politik, die für alle EU-Staaten gelten soll: Werden gleiche Vorschriften an den Außengrenzen unterschiedlich gehandhabt, kann die Wirkung der Sanktionen regional auseinanderfallen. Der Prüfbericht verweist damit auf eine zentrale Aufgabe der EU: Einheitliche Regeln müssen sich auch in einer möglichst einheitlichen Kontrolle niederschlagen.